黄宗羲行政思想之监督观——“公其是非于学校”

（一）明代行政监督概况

在大学的课本中，《行政管理》中的行政监督⁸这样界定，是指监视、督察。广义行政监督是对各监察制度本质特征的抽象和概括。中国古代监察制度广义上包括御史制度和言谏制度（谏官谏诤制度，其范围涉及立法监督、司法监督及社会舆论监督等方面）；狭义上则专指御史制度。

在《中国政治制度》中，行政监督⁹是指国家行政机关、行政行为及其工作人员的职务行为是否合乎宪法和法律而实施的全面监察与督促。行政监督的目的在于确保国家行政机关及其工作人员依法正确使用行政权力，防止对行政权力的滥用。

而在中国传统行政制度中，具有严密的监督机制，有谏诤监督系统，御史监察系统，层级监督系统，密探监督系统，从中很难找到普通人参政议政的影子。明朝是监督制度最为黑暗的时期，主要的监督系统是密探系统，有名的东厂、西厂、锦衣卫等都是当时的封建黑暗统治的产物。

到了明朝中期，曾经一度鼓励言官议政，言路一时大开，其直接结果导致了内阁首辅政权的衰落。内阁的举措多为言官所左右，国家的政策走向事实上为言路官员控制。随着明末社会危机的加重，朝臣中的政策性分歧逐渐扩大，并与利益关系相结合，逐步演化成尖锐的朋党派系之争。分属于不同派系的言官纷纷利用言事和弹劾之权，反对一切与自己的意见或党派利益相冲突的决策，致使政府的活动事实上出于左右为难的尴尬境地。

黄宗羲就生活在风雨飘摇的明朝末期的封建王朝，而且是这种监督制度下的受害者，父亲是明朝的山东道监察御史，属于“东林党”，在行使正当的弹劾权的时候，反而自己被害。激于父亲的惨死的愤恨，19岁的黄宗羲便上京诉讼，要求平反昭雪，几经坎坷，终于将父亲的冤情洗清，被崇祯称为“忠臣孤子”。青年时期的他，对国家行政已经开始有了自己的想法，并且，他遵从父亲的遗志，继续研究中国的历史，在他53岁的时候，行政思想的代表作《明夷待访录》终于问世，而他对行政监督提出了自己的观点——“公其是非于学校”。

（二）“公其是非于学校”

学校是传统的读书场所，读书而后应考，所以学校完全附属于政府。明朝的学校管理比较完备，明朝设有提督学校，为直接加强对官学的管理，督察院要会同礼部、吏部、从监察御史中挑选才德兼备的人员，到各地参与学校管理，称“提学御史”。其职责主要是纠察校风，并监督学校伙食、设备，如有需要可直接要求地方官员加以改进。¹⁰不过，明朝设立的学校的目的不是为了议政，而是为了培养管理国家的人才，成为封建统治者的仆役。

黄宗羲则赋予学校以新的政治地位和作用，学校在教育士子读书培养人才的同时应该是议论朝政是非的舆论机构。他在《明夷待访录》的《学校》一文中指出，学校不仅是培养人才的地方，而且是制定政策和治国方案、监督百官的机关。“学校所以养士也，然古之圣王，其意不仅此也，必使治天下之具皆出于学校，而后学校之意始备。”而且，当时，明朝参与行政监督的人更不是学校里面的学生，而是由监察部门，比如说御史等等来实行对皇帝的劝谏。而且，《大明会典》并无规谏皇帝的条文，有“论辩”和“奏劾”百官诸司的规定，这说明明代六科的言谏主要是针对百官而非皇帝，实是代表皇帝监督行政和司法系统的运转。

黄宗羲提出，应该在全国普遍设立各级学校，并让学校起到以下作用：第一是向国家提供行政管理人才，“必使治天下之具皆出于学校”，黄宗羲提出应该使自天子至地方官员都要出自于学校，目的是让天子以至于地方官员都要具有和保持“天下为公”的德性，并让他们切实具有治理国家的才干。

学校的另一个作用就是作为人民的代议机构，进行议政，并对国家和地方行政以及君主、官员进行监督，他认为设立学校的目的是达到求学与参政的统一，谋求以学议政，以学校制约君主和各级官吏，含有“以学统政”的思想。他还特别提到，学校除了养士的职责外，重要的任务是独立地评判政治是非。他说：“天子之所是未必是，天子之所非未必非，天子亦遂不敢自为非是，而公其是非于学校。”也就是说，政策、措施及施政的是非不能由天子一人裁断，而应交由学校评议而定。显然，在这里，学校被赋予了一种前所未有的功能，使之有点近似近代的议会。他具有近代代议制的意识，在他《学校》篇中，已流露出议会政治的萌芽思想。他还具体地规划了实施的办法。“太学祭酒，推择当世大儒，其重与宰相等，或宰相退处为之。每朔日，天子临幸太学，宰相、六卿、谏议皆从之。祭酒南面讲学，天子亦就弟子之列。”

他认为应该推举当代的大儒和名儒担任中央和地方的学官，作为批评、监督从中央到地方各级政府的舆论代言人。在中央，“太学祭酒，推择当世大儒，其重与宰相等，或宰相退处为之。每朔日，天子亦就弟子之列，政有缺失，祭酒直言无讳。”在地方，“朔望，大会一邑之缙绅士子，学官讲学，郡县官就弟子列，北面再拜。……郡县官政事缺失，小则纠绳，大则伐鼓号于众。”